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內容來自YAHOO新聞

本報特稿/大陸國有企業改革方向和意涵

（一）前言 目前大陸當局正在北京召開「人大與政協兩會」。海內外把關注的焦點集中在「十三五」規劃期間（2016～2020年），大陸經濟年均GDP增速保持在6.5％以上，2016年年均GDP增長率在6.5％～7％之間，這是1995年以來中共首次設定 GDP增速區間。1995年中共曾將GDP預期增速設定為8％～9％，但此後GDP預期增速一直是一個確定的數值。大陸國務院總理李克強指出，對於這一目標的設定，主要考慮了與全面建成小康社會目標相銜接，考慮了推進結構性改革的需要，也有利於穩定和引導市場預期。 穩增長主要是為了保就業、惠民生，有6.5％～7％的增速就能夠實現比較充份的就業。但是當國際社會普遍注意到2016年的短期宏觀調控政策，大陸將採取加大積極財政政策、穩健又靈活適度的貨幣政策；減稅降費、減輕企業負擔；化解過剩產能和降本增效，以及推動簡政放權等措施的同時，中共如何在「市場化、自由化」的深化經濟體制改革的精神下，釋放出體制的紅利，以推進大陸的經濟增長，其中「國有企業」改革便是極其關鍵的領域。 （二）國有企業改革歷程 從1978年年底中共「十一屆三中全會」實施改革開放政策以來，國有企業改革一直是大陸經濟體制改革的核心與重要推動力量。這些改革的方向和內涵包括放權讓利、國營企業利改稅、企業承包經營責任制、國有資產評估和管理、國有及國有控股企業、國有經濟佈局、混合所有制、促進中小企業發展等有關國有企業改革的政策和措施，對大陸經濟體制改革均產生相當的關鍵性的作用。但是由於政企不分、產權不夠清晰，以致大陸國有企業出現國有資產管理混亂、國有資產流失，以及國有企業股權資本收益沒有被全體國民合理分享、國有公共礦產資源資本化收益被部份人過度佔有、資本收入（財產性收入）顯著拉大高收入與低收入居民收入差距等問題。 以國有資產管理為例，大陸國有資產整體上處於分散管理狀態。橫向看，在中共中央層面上，作為代行國有資產出資人職能的國務院國資委，僅限於管理非金融類經營性的國有資產，即113家中央企業，資產規模約40兆元（人民幣，下同），相當於大陸國有資產的15％左右。中共中央和國務院部委辦局管轄8288萬戶企業，即400多戶金融類企業，以及鐵路、煙草、郵政、文化、出版等壟斷領域的經營性國有資產和大量行政事業性、資源性國有資產。這些資產沒有一套具規範的發展模式，也?有統一的管理架構。在資產評估、統計評價、產權界定和糾紛處理等方面，規則不一，管理混亂。此外，央企出現巨額虧損屢見不鮮，中國鋁業、東航、中遠、鞍鋼、聯通、中鋼、大唐均在近年出現過巨虧。 為解決國有企業所面臨的問題，2013年11月，中共「十八屆三中全會」通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，必須適應市場化、國際化的新形勢，進一步深化國有企業改革，完善國有資產監管，推動國有企業完善現代企業制度。《決定》所提出的全面深化改革的總目標，是要完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化；深化改革的重點是經濟體制改革、核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。在國有企業改革的方向則是要：1.完善國有資產管理體制，組建若干國有資本運營公司。2.支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。3.提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提升至30％。4.鼓勵非公有企業參與國有企業改革。 2015年10月26日至29日，中共「十八屆五中全會」審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃建議》（簡稱《建議》），對於國有企業改革更強調創新驅動發展策略，強化企業創新主體地位和主導作用；要求深化國有企業改革，增強國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力；以及鼓勵民營企業依法進入更多領域。 （三）大陸國有企業改革進程 國有經濟規模不斷擴大，雖在促進國家經濟發展方面發揮了重要作用，但由於國家直接經營，企業效益逐年下降，甚至出現了嚴重虧損，加重了財政負擔。為了有效解決國有企業經營缺乏效益的問題，在2014年全面深化改革的元年，中共已積極通過組建若干國有資本運營公司，期能使國有資本既能在市場經濟中生存、發展，還能對國家經濟產生積極作用。 2014年6月，作為國有企業主要主管部門的大陸財政部，提出新一輪國有企業改革時間表，亦即：2014年研究國有企業改革總體意見；2015年啟動幾家國有資本投資運營公司組建試點，制定混合所有制等實施辦法；2016年到2020年分批完成國有資本投資運營公司組建。很顯然的，此一改革舉措的核心，就是要改革國有資本授權經營體制，透過組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。 國有資本投資公司也稱為國有控股公司和國家投資公司，自1960年代以來，逐漸成為許多市場經濟國家在國有資產管理中，普遍採用的一種重要形式。西方各國針對市場經濟發展中的某些缺陷，都不同程度地實行了國家干預政策，直接投資創辦了不少國有企業。許多國家是將國有企業改組為股份公司，公開出售部份股份，打破國有企業壟斷經營局面，形成了所謂的混合經濟形態，既減少了政府的行政干預，也增強了企業的活力和競爭能力。在將國有企業改組為股份制公司的發展趨勢中，國有資本投資公司因應而生，使國有產權有了明確的歸屬和代表。 除了組建國有資本運營公司外，2014年中共也積極為國有企業改革舖陳有利的外在環境，主要的措施便是簡政放權，大陸國務院相繼取消和下放9批共798項行政審批事項；修訂政府核准的投資項目目錄，中央層面政府核准事項量減少約70％。一批涉及企業投資項目核准、企業生產經營活動許可以及對企業、社會組織和個人的資質資格認定事項被取消或下放。3月1日起實施的改革工商登記制度，促使大量的民間資本投向新興產業和新型服務業。 在金融市場上則推出多項措施，以期能提高社會資本的活力。一是民營銀行試點方案的推出和籌建。2014年3月，首批5家民營銀行試點方案確定；7月，大陸銀監會正式批准三家民營銀行的籌建申請。二是不斷推進健全資本市場體系的政策和措施。5月，大陸國務院發佈《關於進一步促進資本市場健康發展的若干意見》（一般稱為新「國九條」），明確了促進資本市場健康發展的任務；8月，證監會發佈《私募投資基金監督管理暫行辦法》新「國九條」對發展多層次股票市場、規範發展債券市場、培育私募市場，推進期貨市場建設、提高證券期貨服務業競爭力，擴大資本市場開放、防範和化解金融風險、營造資本市場良好發展環境等工作提出了具體規劃方案。 （四）混合所有制國企改革 2015年3月「兩會」期間，大陸國務院總理李克強在「政府工作報告」中提出，當前國有企業改革工作的方向和重點，是要加快國有資本投資公司、運營公司試點，有序實施國有企業混合所有制改革，加快電力、油氣等體制改革，改革和健全企業經營者激勵約束機制。與此同時，在投融資體制改革方面，則要大幅縮減政府核准投資項目範圍、減少投資項目前置審批、放寬民間投資市場准入、深化鐵路投融資改革。很顯然的，近年內中共仍將延續2014年以來有關國有企業和國有資產管理的方向和工作，而混合所有制將是國有企業改革的目標。 事實上，混合所有制一直是大陸國有企業改革的一種經濟形態。從改革開放實施以來，便已是改革的重要方向。中共「十四大」已提出不同所有制之間聯營；中共「十五大」從國有產權改革、國有經濟佈局的角度，第一次明確提出了混合所有制經濟的概念；中共「十六大」進一步提出“發展混合所有制經濟”；中共十八屆三中全會則明確地提出要“積極發展混合所制”。混合所有制經濟應當指國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股，相互融合的經濟形式。而其企業形態廣泛，從國有資本持股佔99％到1％，各種混合的比例。其中，持股比例有幾個重要的特點：持股佔10％往往意味著在董事會中擁有一個席位，持股1/3在公司治理意味著擁有對公司重大事務的否決權，它牽涉到企業經營和國有資產管理的管理主體，以及利益分配等深層的問題，更涉及國有經濟在國家安全層面的佈局問題，並非一般企業的改革而已。 發展混合所有制經濟的兩個主要目的：一是吸引社會資本，二是改善公司治理。體制改革的原則是要讓市場在資源配置中起決定性的作用。但是依目前國有企業在大陸資源的壟斷性作用，如何將國有企業依涉及國家安全的特殊行業、基本公益性行業（如供水、供暖、供電、供氣、基礎網絡等）政府需承擔責任的公共服務行業，以及一般競爭性行業加以分類。它涉及政府的職責及政府與市場間關係的深層問題，因此在國有企業和國有資產管理的「混合制」改革之前，如何先消除其「壟斷性」，將是大陸國有企業改革必須克服的障礙。 2015年12月29日，大陸國務院、財政部、國家發改委聯合發佈《關於國有企業功能界定與分類的指導意見》，這是大陸第一次的國有企業分類，基本上是要分開市場，將國有企業界定為商業類和公益類，明確將分類推進改革、分類促進發展、分類實施監管、分類定責考核。根據中共的規劃，下一步國有企業改革的重點，則是在分開市場的基礎上進一步放開市場。 （五）結語 大陸國有企業無論從數量上，抑或是在整體經濟中的地位上看都是舉足輕重的。儘管國有企業改革一直是中共整個改革開放策略的重要環節，但是因其存在國家所有權的特點，使大陸國有企業的公司治理有其複雜性。中共「十八屆三中全會」明確把「積極發展混合所有制經濟」作為現階段國有企業改革的突破口，近兩年來新一輪國有企業改革已逐步推展，改革則是朝向「市場化」的方向來推動，而國有企業的市場化就是要解決國有企業管理體制，以及國有企業經營方式的市場化這兩大問題。儘管歷經30餘年改革開放政策的推展，大陸國有企業經營方式的市場化已有明顯的改善，但是國有資產和國有企業管理體制的市場化問題還未根本解決，這將直接影響到國有企業經營的市場化，從而導致國有企業經營效益無法得到根本的改善。儘管中共已把推進公司制改革、提高國有資本配置效率和完善國有資產監管制度列為國企改革的重點方向，並以國家開發投資公司、中糧集團、中國醫藥集團總公司、中國建築材料集團、中國節能環保集團和新興際華集團等6家中央企業作為改革的試點，並期望到2020年在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得「決定性」的成果。不過，從整體政府職能的轉變和資本市場的形成而言，這只是個起步而已，其成效仍有待觀察。 （來源/中國國民黨中央政策委員會大陸情勢雙週報第1708期） 【中央網路報】



新聞來源https://tw.news.yahoo.com/本報特稿-大陸國有企業改革方向和意涵-020000482.html

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